大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款的治理機(jī)制亟待健全

12月1日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署了清理拖欠中小企業(yè)賬款等。會(huì)議指出，治理拖欠中小企業(yè)賬款，直接涉及推進(jìn)市場化、法治化、國際化營商環(huán)境建設(shè)。今年以來，受國內(nèi)外復(fù)雜嚴(yán)峻環(huán)境和疫情多點(diǎn)散發(fā)等因素影響，中小企業(yè)應(yīng)收賬款增長較快、被拖欠情況增多。要貫徹黨中央、國務(wù)院部署，按照保市場主體的要求，依法依規(guī)加大對(duì)拖欠中小企業(yè)賬款的整治力度。

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者在采訪中了解到，中小企業(yè)回款慢、賬款拖欠，是當(dāng)前中小企業(yè)反映強(qiáng)烈的一個(gè)突出問題。為優(yōu)化中小企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，我國在2019年和2020年對(duì)賬款拖欠進(jìn)行了集中限期清理，累計(jì)清償行政、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)拖欠民營企業(yè)和中小企業(yè)逾期欠款8500多億元。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所中小企業(yè)研究室副主任、研究員馬淑萍在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為，我國對(duì)賬款拖欠采取了集中限期清理，有力推動(dòng)了中小企業(yè)發(fā)展。但是，大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款通常是大企業(yè)利用優(yōu)勢地位侵犯中小企業(yè)利益問題，而當(dāng)前的清欠工作覆蓋不到這些領(lǐng)域。“建議下一步著力解決大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款問題，以完善制度為重點(diǎn)建立長效治理機(jī)制，包括在反壟斷法制度體系框架下解決大企業(yè)拖欠問題；利用反壟斷機(jī)構(gòu)的力量強(qiáng)化執(zhí)法；進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)施措施等。”　

大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款的治理機(jī)制尚存“三個(gè)不足”

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所“營商環(huán)境”課題組的調(diào)研情況顯示，大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款，并不是一個(gè)簡單的“欠錢不還”問題，而是復(fù)雜的企業(yè)間利益關(guān)系問題，通常情況是大企業(yè)利用優(yōu)勢地位提出不合理付款條件，如超長賬期、大量使用票據(jù)、苛刻驗(yàn)收條件等；或者是商業(yè)糾紛導(dǎo)致延遲付款，如對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量存在分歧等。

　　馬淑萍說：“我國大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款的治理機(jī)制尚存‘三個(gè)不足’：對(duì)大企業(yè)的賬款拖欠治理不足；現(xiàn)有法規(guī)對(duì)大企業(yè)拖欠行為的監(jiān)管效力不足；執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力不足。”

　　過去兩年，我國集中清欠的重點(diǎn)是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)，這是清欠工作的突破口，也是維護(hù)政府公信力和提振市場信心的重要舉措。

　　據(jù)馬淑萍介紹，目前針對(duì)大企業(yè)特別是非國有企業(yè)拖欠中小企業(yè)的措施明顯不足，非國有企業(yè)基本沒有成為清欠對(duì)象。中小企業(yè)也普遍反映，大企業(yè)的賬款拖欠治理工作明顯落后于行政、事業(yè)單位，拖欠現(xiàn)象依然比較突出。

　　2020年9月，我國開始實(shí)施《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》（以下簡稱《條例》），這為大企業(yè)拖欠治理工作提供了法律支持，但實(shí)施效力有限。

　　“《條例》與上位法存在矛盾。大企業(yè)的拖欠行為常常表現(xiàn)在不合理的商業(yè)合同中，具有市場優(yōu)勢地位的當(dāng)事人仍然可以通過付款條件、付款方式的細(xì)致約定實(shí)現(xiàn)延遲付款的目的，但它沒有違反上位合同法規(guī)定，即便是延遲支付行為，如果中小企業(yè)不主動(dòng)提出訴訟，《條例》的次法律地位可能導(dǎo)致無法發(fā)揮作用。一些大企業(yè)也認(rèn)為正常的商業(yè)糾紛不應(yīng)納入清欠范圍。同時(shí)，《條例》屬于行政法規(guī)，其執(zhí)行手段不足。對(duì)拖欠的大企業(yè)只能通過投訴、列入失信清單處罰，但責(zé)任認(rèn)定和糾紛化解的難度非常大。”馬淑萍說。

　　目前，我國清欠工作主要采取督查、評(píng)估、審計(jì)等行政措施，從兩個(gè)途徑入手，一是從債務(wù)方入手，即行政、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)主動(dòng)清理欠款，建立臺(tái)賬，制定還款計(jì)劃，籌集資金限期償還；二是從債務(wù)人入手，建立了全國違約拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)登記（投訴）平臺(tái)和問題線索督辦轉(zhuǎn)辦平臺(tái)，暢通企業(yè)投訴的渠道。

　　“以上兩種方式主要解決‘無分歧’欠款問題，大量‘有分歧’欠款依然拖而未決。大企業(yè)對(duì)中小企業(yè)的賬款拖欠常常面臨非常復(fù)雜的問題，簡單通過行政命令‘一刀切’解決，容易引起更大的市場不公平。目前工信部門作為牽頭單位主要發(fā)揮協(xié)調(diào)和督促職能，執(zhí)法能力和手段均不足。”馬淑萍說。

在反壟斷法制度體系框架下完善大企業(yè)拖欠治理機(jī)制

　　大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款問題，本質(zhì)上是大企業(yè)濫用市場力量問題，因此從法理看，在反壟斷制度體系下解決拖欠問題是順理成章的事情。目前的《條例》主要是依據(jù)《中小企業(yè)促進(jìn)法》制定的，是建立在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的制度框架下的。因此，《條例》對(duì)大企業(yè)的法律約束力和制約力不強(qiáng)，實(shí)施效果不足。

　　據(jù)馬淑萍介紹，從日本經(jīng)驗(yàn)看，在反壟斷法制度體系內(nèi)解決大企業(yè)拖欠等問題，有多方面好處：大企業(yè)利用優(yōu)勢地位拖欠中小企業(yè)賬款，利用反壟斷法規(guī)容易作出法律判決；反壟斷法是經(jīng)濟(jì)憲法，法律地位高，利于剛性執(zhí)法；可利用現(xiàn)有的反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)法力度。

　　“建議在反壟斷法的制度體系下完善我國的大企業(yè)拖欠治理機(jī)制：一是修改完善反壟斷法，擴(kuò)大對(duì)利用優(yōu)勢地位的解釋范圍，在反壟斷法中將‘大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款’規(guī)定為濫用市場地位的行為；二是專門制定大企業(yè)拖欠中小企業(yè)賬款法，作為反壟斷法的補(bǔ)充法。”馬淑萍說。

　　目前，我國解決拖欠問題的管理體制是，國務(wù)院負(fù)責(zé)中小企業(yè)促進(jìn)工作綜合管理部門承擔(dān)宏觀指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查；國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作。從地方政府管理分工看，中小企業(yè)管理部門負(fù)責(zé)受理投訴，市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)違規(guī)企業(yè)依法處理。

　　“從實(shí)踐效果看，我國解決拖欠問題既沒有專門負(fù)責(zé)部門，也缺乏專業(yè)處理能力。”馬淑萍建議，第一，將國務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)作為解決大企業(yè)拖欠問題的主要負(fù)責(zé)部門，發(fā)揮執(zhí)法的核心作用。第二，加強(qiáng)與中小企業(yè)管理部門的協(xié)作，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。中小企業(yè)管理部門也有權(quán)檢查企業(yè)的違法行為，但是最終的處罰權(quán)應(yīng)歸反壟斷部門，這有利于規(guī)范對(duì)違法企業(yè)的處罰措施。

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