新時(shí)代長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)總體思路與路徑

新時(shí)代長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)總體思路與路徑

Overall ideas and solutions for formulation of water-related laws and regulations in the Yangtze River Basin in the new era

劉冬順

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)，430010，武漢）

摘要：法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是治國(guó)理政的基本方式。長(zhǎng)江流域保護(hù)治理離不開(kāi)堅(jiān)實(shí)的法治保障。新時(shí)代背景下，推進(jìn)長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)，既是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。在深入剖析長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)成效與問(wèn)題基礎(chǔ)上，著重分析立法建構(gòu)和執(zhí)法保障與新時(shí)代流域保護(hù)治理需求之間的差距和不足。以破解流域水利法治建設(shè)時(shí)代課題、理順內(nèi)在邏輯、明確發(fā)展方向?yàn)樗悸?，提出一系列完善路徑：通過(guò)明晰權(quán)責(zé)事項(xiàng)、建立履責(zé)臺(tái)賬、強(qiáng)化法治宣傳，夯實(shí)流域水利法治實(shí)施的履責(zé)基礎(chǔ)；通過(guò)制定流域法規(guī)規(guī)劃、推動(dòng)流域區(qū)域協(xié)同立法，逐步建立完備的流域水法規(guī)體系；通過(guò)強(qiáng)化流域水行政執(zhí)法、構(gòu)建上下游貫通一體執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、以河流為單元開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、以“智慧執(zhí)法”創(chuàng)新執(zhí)法模式，探索建立高效的流域執(zhí)法體系。

關(guān)鍵詞：流域法治建設(shè)；長(zhǎng)江保護(hù)法；水法規(guī)體系；水行政執(zhí)法；法治效能

作者簡(jiǎn)介：劉冬順，黨組書記、主任。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.04.002

法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是治國(guó)理政的基本方式。大江大河的保護(hù)治理離不開(kāi)堅(jiān)實(shí)的法治保障。流域水利法治建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的宏大工程，內(nèi)容涵蓋立法、執(zhí)法、司法、普法等多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。新時(shí)代背景下，推進(jìn)長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)，既是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。強(qiáng)化體制機(jī)制法治管理，是推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展的六條實(shí)施路徑之一。

本文聚焦長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深入剖析長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施以來(lái)流域水利領(lǐng)域立法和執(zhí)法現(xiàn)狀，著重分析立法建構(gòu)和執(zhí)法保障與新時(shí)代流域保護(hù)治理需求之間存在的差距和不足。立足流域水利法治建設(shè)時(shí)代要求和基本邏輯，為推動(dòng)長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)提出需進(jìn)一步完善的路徑。

長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)成效與問(wèn)題

1.建設(shè)成效

長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)與流域保護(hù)治理的歷史階段緊密相關(guān)，自2002年水法明確建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制以來(lái)，長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)在法律法規(guī)體系完善和執(zhí)法機(jī)制與能力提升方面取得了顯著成效。

（1）流域水法規(guī)體系框架基本健全

以長(zhǎng)江保護(hù)治理為主要目的的流域水法規(guī)體系初步建立。在法律層面，出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》；在行政法規(guī)層面，頒布了《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》等3部行政法規(guī)；在部門規(guī)章層面，制定了《長(zhǎng)江流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度管理辦法（試行）》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等3部規(guī)章；在流域規(guī)范性文件層面，印發(fā)了《長(zhǎng)江省際邊界重點(diǎn)河段采砂管理行政處罰裁量基準(zhǔn)》《水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)河湖生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法（試行）》等14項(xiàng)流域規(guī)范性文件。

此外，流域省級(jí)地方立法成果豐碩，流域內(nèi)省級(jí)現(xiàn)行有效的地方性水法規(guī)規(guī)章逾500件，如《湖北省漢江流域水環(huán)境保護(hù)條例》《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》《萍水河-淥水流域協(xié)同保護(hù)條例》《四川省水資源調(diào)度管理辦法》《重慶市三峽水庫(kù)消落區(qū)管理辦法》等。

（2）流域水行政執(zhí)法質(zhì)效持續(xù)提升

流域水行政執(zhí)法不斷加強(qiáng)。開(kāi)展河湖安全保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)、長(zhǎng)江流域河道采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)等系列執(zhí)法行動(dòng)，針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展丹江口庫(kù)區(qū)及其上游流域水質(zhì)安全保障等專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，2021年以來(lái)流域各地共立案查處水事違法案件1萬(wàn)余件，罰款2.5億元，沒(méi)收違法所得0.86億元，一大批妨礙行洪、侵占河湖、非法采砂、非法取水等水事違法行為得到有力懲戒，維護(hù)了水法律法規(guī)權(quán)威。

②流域執(zhí)法協(xié)作持續(xù)強(qiáng)化。建立健全水行政執(zhí)法“四項(xiàng)機(jī)制”，與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸?shù)炔块T以及公檢法司機(jī)關(guān)、流域各地建立12項(xiàng)協(xié)作機(jī)制，在打擊長(zhǎng)江非法采砂、推進(jìn)“十年禁漁”、推進(jìn)常態(tài)化水利掃黑除惡斗爭(zhēng)等領(lǐng)域，以及在維護(hù)丹江口庫(kù)區(qū)、三峽庫(kù)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域水事秩序方面，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管合作。流域各地加強(qiáng)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)、跨部門聯(lián)合執(zhí)法，建立川渝兩省市、陜鄂豫三省四地等跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，以及“河湖長(zhǎng)+法院院長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)+警長(zhǎng)”協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)了涉水領(lǐng)域突出難題整治，維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

2.面臨的問(wèn)題

目前長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)成效與流域高質(zhì)量發(fā)展的法治保障需求相比仍存在一定差距，面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

（1）流域水法規(guī)體系仍需完善

當(dāng)前長(zhǎng)江流域水法律法規(guī)體系已經(jīng)搭建形成基本框架，但還處于建構(gòu)期，在體系完備、內(nèi)容協(xié)調(diào)等方面仍有待完善。

①部分配套法規(guī)尚未建立。目前長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，流域信息共享機(jī)制也未完全建立；規(guī)劃水資源論證制度還有待完善；長(zhǎng)江河口生態(tài)環(huán)境修復(fù)和其他保護(hù)措施方案尚未制定。

②部分法律法規(guī)制度之間存在不協(xié)調(diào)、不銜接如：長(zhǎng)江保護(hù)法第87條與防洪法第55條對(duì)違法利用、占用河湖岸線的責(zé)任追究方式及罰款金額的規(guī)定存在不一致；長(zhǎng)江保護(hù)法第91條關(guān)于非法采砂的規(guī)定與《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第3條和第4條的相關(guān)規(guī)定不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)行政處罰高于刑事處罰的“倒掛”現(xiàn)象。

（2）流域水行政執(zhí)法水平有待提升

按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的決策部署，水行政執(zhí)法體制改革深入推進(jìn)，大部分地區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍撤銷后執(zhí)法職能回歸機(jī)關(guān)，部分納入綜合執(zhí)法隊(duì)伍。面對(duì)復(fù)雜的執(zhí)法形勢(shì)和日益繁重的執(zhí)法任務(wù)，長(zhǎng)江流域水行政執(zhí)法面臨諸多挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

①執(zhí)法機(jī)制改革后，流域水行政執(zhí)法的職責(zé)邊界還有待進(jìn)一步明晰，執(zhí)法力量布局需要進(jìn)一步優(yōu)化；②水行政執(zhí)法往往涉及多個(gè)領(lǐng)域和多方利益，水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水工程建設(shè)等領(lǐng)域的執(zhí)法任務(wù)交織，案件辦理協(xié)調(diào)成本高，執(zhí)法難度顯著增加；③執(zhí)法監(jiān)督與保障機(jī)制不健全，存在監(jiān)督力度不夠、問(wèn)責(zé)有時(shí)不夠嚴(yán)格等問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)、裝備等執(zhí)法保障，“智慧執(zhí)法”等先進(jìn)技術(shù)手段有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（3）流域聯(lián)合執(zhí)法能力亟須加強(qiáng)

流域內(nèi)跨部門、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法尚未形成穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。流域各地區(qū)各部門雖然在聯(lián)合打擊非法采砂、開(kāi)展長(zhǎng)江禁捕等方面取得較好執(zhí)法效果，但權(quán)威的流域性綜合執(zhí)法體系尚未完全建立，在職責(zé)邊界、管轄協(xié)調(diào)、職責(zé)協(xié)同、協(xié)作規(guī)模、協(xié)作方式等方面還需要進(jìn)一步規(guī)范，信息共享還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，目前的體系狀況在一定程度上影響了法律實(shí)施的穩(wěn)定性和有效性。

新時(shí)代長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)總體思路

當(dāng)前處于社會(huì)主義法治建設(shè)新階段，要深刻認(rèn)識(shí)長(zhǎng)江流域保護(hù)治理的新形勢(shì)，把握流域水利法治建設(shè)的時(shí)代命題，理順流域水利法治建設(shè)的內(nèi)在邏輯，提出流域水利法治建設(shè)的發(fā)展方向，把法律制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

1.破解流域水利法治建設(shè)的時(shí)代課題

隨著水法、防洪法、長(zhǎng)江保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等法律的深入實(shí)施，新時(shí)代對(duì)流域治理的水利法治需求層次發(fā)生從“量”到“質(zhì)”的躍升。

（1）滿足良法善治的法治效能期待

黨的二十大報(bào)告提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”。良法善治對(duì)流域立法質(zhì)量提出更高要求，形成更高的法治效能期待。流域水利法治建設(shè)需要更加注重立法制度供給的精準(zhǔn)度和流域治理效能的強(qiáng)度。

（2）推動(dòng)具象化實(shí)施的社會(huì)治理效能轉(zhuǎn)變

2025年全國(guó)水利工作會(huì)議指出，要嚴(yán)格履行各項(xiàng)法定職責(zé)，貫徹落實(shí)國(guó)家“江河戰(zhàn)略”。法律法規(guī)的實(shí)施并非抽象的概念，而是立法目的與制度設(shè)計(jì)的具象化驗(yàn)證。這不僅要求對(duì)法律法規(guī)明確規(guī)定的職責(zé)有清晰的掌握，還要求對(duì)每項(xiàng)職責(zé)所要達(dá)到的目標(biāo)和效果有明確的預(yù)期。

2.理順流域水利法治建設(shè)的內(nèi)在邏輯

流域水利法治建設(shè)的邏輯基礎(chǔ)，深植于生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性、利益的多元性以及治理的系統(tǒng)性，是一個(gè)從自然流域邁向法治流域的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

（1）生態(tài)邏輯：基于流域生命共同體的整體性保護(hù)

流域水利法治建設(shè)的空間單元是流域，流域內(nèi)山水林田湖草沙等自然要素與人類活動(dòng)相互依存、相互作用，共同構(gòu)筑了以水為紐帶的有機(jī)生命共同體。生命共同體的整體性和協(xié)同性決定了流域水利法治建設(shè)必須置于全流域統(tǒng)籌考量。流域水利法治建設(shè)的生態(tài)邏輯即對(duì)流域內(nèi)多要素的協(xié)同、全生命周期的管理，不能局限于關(guān)注單一生態(tài)要素的保護(hù)治理，而是從生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的統(tǒng)籌推進(jìn)。

（2）利益邏輯：平衡保護(hù)與發(fā)展的多維沖突

法律通過(guò)明確規(guī)定各種權(quán)利和義務(wù)，對(duì)不同利益進(jìn)行確認(rèn)、調(diào)整與保護(hù)。流域水利法治建設(shè)過(guò)程既是對(duì)流域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多重利益確認(rèn)的過(guò)程，也是對(duì)不同行政區(qū)域利益格局調(diào)整與協(xié)調(diào)的過(guò)程。水具有四個(gè)突出特性，即水災(zāi)害的可轉(zhuǎn)移性、水資源的稀缺性、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共性和水效益的多元性。與調(diào)整、規(guī)范物的歸屬和利用的民法典類似，流域水利法治建設(shè)的利益邏輯即從流域整體角度進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)、水資源的合理分配和利用，確保水生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的公平分擔(dān)，維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)的公共物品屬性，平衡防洪、灌溉、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)等多種效益，在確保防洪安全的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)其他綜合效益最大化。

（3）治理邏輯：從“碎片化”向“系統(tǒng)化”轉(zhuǎn)型

流域性是江河湖泊最根本、最鮮明的特性。從流域的系統(tǒng)性出發(fā)考慮流域水利法治的建設(shè)問(wèn)題，堅(jiān)持流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)。流域治理的邏輯在流域水利法治建設(shè)中體現(xiàn)為堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，重視水災(zāi)害防御、水資源利用、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)等不同功能的統(tǒng)籌，關(guān)注全流域整體功能。

3.提出流域水利法治建設(shè)的發(fā)展方向

堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，踐行習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)持預(yù)防為主，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，以進(jìn)一步全面深化水利改革為動(dòng)力，完善流域水利法治體系，優(yōu)化水利法治資源配置，為長(zhǎng)江流域水利法治現(xiàn)代化建設(shè)筑牢根基。

在立法方面，推動(dòng)形成整體完備、內(nèi)容協(xié)調(diào)的流域水法規(guī)體系。按照法律法規(guī)規(guī)章相協(xié)調(diào)、立改廢釋纂相同步、全面推進(jìn)和重點(diǎn)突破相統(tǒng)一的思路，以流域立法需求為牽引，聚焦流域綜合管理、水旱災(zāi)害防御、水資源與節(jié)水管理、河湖管理、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水工程管理等方面存在的主要矛盾和突出問(wèn)題，制定流域水法規(guī)建設(shè)規(guī)劃，合理確定立法層級(jí)，著力填補(bǔ)立法空白，補(bǔ)足制度弱項(xiàng)，推動(dòng)三峽庫(kù)區(qū)和丹江口庫(kù)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域立法，深化區(qū)域協(xié)同立法，使流域水法規(guī)體系更加優(yōu)化完善，為提高流域水治理能力和水平提供支持。

在執(zhí)法方面，增強(qiáng)流域水行政執(zhí)法能力。堅(jiān)持執(zhí)法為民、公正執(zhí)法，維護(hù)人民群眾涉水合法權(quán)益，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展；堅(jiān)持預(yù)防為主、查防并重，推動(dòng)問(wèn)題由事后處置向事前預(yù)防、事中管控轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持依法依規(guī)、實(shí)事求是，確保各項(xiàng)涉水法律法規(guī)和規(guī)劃的嚴(yán)格實(shí)施；堅(jiān)持?jǐn)?shù)字賦能、提質(zhì)增效，加快推進(jìn)“智慧執(zhí)法”。在執(zhí)法聯(lián)動(dòng)方面，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作格局，提升聯(lián)合執(zhí)法水平。深化已建立的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制；推進(jìn)水行政執(zhí)法跨部門聯(lián)合、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)、與檢察公益訴訟協(xié)作、與刑事司法銜接，共同落實(shí)長(zhǎng)江大保護(hù)職責(zé)。

推動(dòng)長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)的路徑選擇

面對(duì)新形勢(shì)新要求，應(yīng)當(dāng)以流域高質(zhì)量發(fā)展為核心，以確保流域水法律法規(guī)有效實(shí)施為基礎(chǔ)，特別是努力確保長(zhǎng)江保護(hù)法落實(shí)到位，從流域水利法治建設(shè)的關(guān)鍵要素出發(fā)，探索實(shí)施路徑。

1.夯實(shí)流域水利法治實(shí)施的履責(zé)基礎(chǔ)

（1）明晰權(quán)責(zé)事項(xiàng)

進(jìn)一步梳理長(zhǎng)江流域管理相關(guān)法律法規(guī)，如長(zhǎng)江保護(hù)法、水法、防洪法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等，明確流域管理機(jī)構(gòu)和各級(jí)水行政主管部門的各項(xiàng)法定職責(zé)。對(duì)照法律法規(guī)內(nèi)容，將各項(xiàng)法定職責(zé)細(xì)化為具體要求，明確職責(zé)范圍、工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，確保職責(zé)清晰、可操作性強(qiáng)。將梳理細(xì)化后的職責(zé)以清單形式固定并動(dòng)態(tài)更新，明確流域管理機(jī)構(gòu)和各級(jí)水行政主管部門的權(quán)力和責(zé)任邊界，避免職責(zé)不清、推諉扯皮等，為依法履職提供明確依據(jù)。

（2）建立履責(zé)臺(tái)賬

以權(quán)責(zé)清單為基礎(chǔ)建立長(zhǎng)江流域水法律法規(guī)履職情況臺(tái)賬，詳細(xì)記錄各項(xiàng)法定職責(zé)的履行情況，包括工作進(jìn)展、存在問(wèn)題及解決措施等，做到履職情況有跡可循。定期對(duì)履職臺(tái)賬進(jìn)行跟蹤評(píng)估，檢查法定職責(zé)的履行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正履職不到位、不規(guī)范等問(wèn)題，確保各項(xiàng)法定職責(zé)全面、準(zhǔn)確、高效履行。通過(guò)履責(zé)臺(tái)賬跟蹤制度，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷優(yōu)化工作流程，提升履職能力和服務(wù)水平，推動(dòng)流域水利法治實(shí)施體系的不斷完善。

（3）強(qiáng)化法治宣傳

將流域水法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施持續(xù)作為重點(diǎn)工作，緊扣“世界水日”“中國(guó)水周”“國(guó)家憲法日”等時(shí)間節(jié)點(diǎn)，用好傳統(tǒng)媒體和新媒體等多種平臺(tái)，引導(dǎo)干部職工準(zhǔn)確理解掌握、全面貫徹執(zhí)行法律法規(guī)。及時(shí)總結(jié)宣傳法律實(shí)施進(jìn)展與成效，聚焦重點(diǎn)普法內(nèi)容和普法對(duì)象，做好宣傳解讀。創(chuàng)新宣傳方式方法，注重以案釋法、沉浸式普法，定期發(fā)布水行政執(zhí)法典型案例，發(fā)揮教育引導(dǎo)作用，推動(dòng)全流域認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳，凝聚共識(shí)，真正把流域水法律法規(guī)學(xué)好用好。

2.逐步建立完備的流域水法規(guī)體系

（1）制定流域法規(guī)規(guī)劃

流域法規(guī)規(guī)劃是指在統(tǒng)一的流域治理訴求、目標(biāo)、理念邏輯下，基于對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)框架的全面檢視分析提出的方案補(bǔ)充和完善，也是對(duì)未來(lái)流域法規(guī)制定的系統(tǒng)規(guī)劃。

提出擬制定的配套法規(guī)、規(guī)章計(jì)劃。在行政法規(guī)層面，推進(jìn)丹江口庫(kù)區(qū)及其上游流域保護(hù)條例等出臺(tái)；在部門規(guī)章層面，開(kāi)展《三峽水庫(kù)調(diào)度和庫(kù)區(qū)水資源與河道管理辦法》修訂等；在規(guī)范性文件層面，推動(dòng)出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)三峽水庫(kù)綜合管理工作的意見(jiàn)，開(kāi)展加強(qiáng)長(zhǎng)江中下游干流河道洲灘管理的指導(dǎo)意見(jiàn)、長(zhǎng)江流域數(shù)字孿生流域建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)、數(shù)字孿生工程建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)等規(guī)范性文件編制；在地方性法規(guī)層面，加快江蘇省水資源管理?xiàng)l例、四川省現(xiàn)代水網(wǎng)管理?xiàng)l例、湖北省河道管理?xiàng)l例等制定和修訂。

針對(duì)流域水法規(guī)體系存在的不協(xié)調(diào)、不一致問(wèn)題提出予以完善的建議并報(bào)送水利部。如長(zhǎng)江保護(hù)法中有關(guān)法律概念的界定、非法采砂司法解釋的修改建議、長(zhǎng)江保護(hù)法與防洪法等不同法律責(zé)任適用等。

（2）推動(dòng)流域區(qū)域協(xié)同立法

長(zhǎng)江保護(hù)法第6條要求在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，為流域區(qū)域協(xié)同立法提供了法律依據(jù)。流域內(nèi)的區(qū)域協(xié)同立法，彌補(bǔ)了國(guó)家立法的局限與地方立法的不足。區(qū)域協(xié)同立法不是片面追求法制統(tǒng)一，而是強(qiáng)調(diào)切實(shí)通過(guò)協(xié)商溝通建立和諧的法治環(huán)境。加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)與地方的聯(lián)動(dòng)，可以有效整合不同領(lǐng)域、不同行政區(qū)劃、不同層級(jí)的治理主體，緊扣流域綜合治理的迫切需求，優(yōu)化立法資源配置。

及時(shí)掌握流域內(nèi)地方立法的進(jìn)展，把握區(qū)域協(xié)同立法的需求。按照急用先行原則，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域立法，協(xié)調(diào)陜西省安康市、漢中市、商洛市，河南省南陽(yáng)市，湖北省十堰市等三省五市共同推進(jìn)南水北調(diào)中線水源地保護(hù)地方協(xié)同立法工作；推動(dòng)重慶、湖北兩地協(xié)同開(kāi)展三峽水庫(kù)管理立法前期工作。

3.探索建立高效的流域執(zhí)法體系

（1）強(qiáng)化流域水行政執(zhí)法

“流域+區(qū)域”共同發(fā)力，優(yōu)化流域水行政執(zhí)法力量布局和方式，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管。加強(qiáng)源頭管控，建立行政審批項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，推進(jìn)執(zhí)法關(guān)口前移，盡量將違法行為遏制在萌芽狀態(tài)。加強(qiáng)立案查處，錨定潛在風(fēng)險(xiǎn)大、水事案件易發(fā)多發(fā)區(qū)域，嚴(yán)厲打擊各類水事違法行為，對(duì)重大違法案件進(jìn)行掛牌督辦。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，壓緊壓實(shí)各方責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正錯(cuò)誤，建立流域執(zhí)法案卷評(píng)查制度。加強(qiáng)省際水事糾紛預(yù)防調(diào)處化解，及時(shí)穩(wěn)妥處置信訪舉報(bào)事項(xiàng)和輿論反映問(wèn)題。

（2）構(gòu)建上下游貫通一體的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制

健全工作機(jī)制，深化執(zhí)法協(xié)作。建好管好流域管理機(jī)構(gòu)保留的專職執(zhí)法隊(duì)伍，同時(shí)常態(tài)化開(kāi)展流域水行政執(zhí)法培訓(xùn)，提升流域整體執(zhí)法能力和水平。用好丹江口庫(kù)區(qū)及其上游流域、三峽庫(kù)區(qū)等執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，逐步建立覆蓋全流域的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，以機(jī)制創(chuàng)新保障流域執(zhí)法力量從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效能轉(zhuǎn)變。做好與河湖長(zhǎng)制等平臺(tái)的銜接，發(fā)揮水行政執(zhí)法與刑事司法銜接、檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制作用，推動(dòng)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題整改到位。

（3）以河流為單元開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法

針對(duì)流域治理系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。統(tǒng)籌協(xié)同流域內(nèi)執(zhí)法力量，針對(duì)同一河流的突出、重點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)防洪安全、供水安全、工程安全，水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)及水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全等關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法。探索建立流域水行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推動(dòng)跨區(qū)域行政執(zhí)法過(guò)程中的協(xié)同配合，從動(dòng)態(tài)層面實(shí)現(xiàn)各區(qū)域行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)適用，從而減少同一河流裁判標(biāo)準(zhǔn)和處罰力度不一致的問(wèn)題。以聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)推動(dòng)跨區(qū)域執(zhí)法信息的實(shí)時(shí)共享和動(dòng)態(tài)更新，為流域治理管理提供數(shù)據(jù)支持和決策依據(jù)。

（4）以“智慧執(zhí)法”創(chuàng)新執(zhí)法模式

發(fā)展水利新質(zhì)生產(chǎn)力，推進(jìn)“智慧執(zhí)法”。依托長(zhǎng)江流域全覆蓋水監(jiān)控系統(tǒng)以及數(shù)字孿生漢江、數(shù)字孿生丹江口、現(xiàn)代化水庫(kù)運(yùn)行管理矩陣等建設(shè)成果，推進(jìn)丹江口庫(kù)區(qū)及其上游流域水行政執(zhí)法信息管理等平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化違法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警。充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、視頻監(jiān)控、無(wú)人機(jī)巡查等技術(shù)手段，織密“天空地水工”執(zhí)法防護(hù)網(wǎng)。著力推動(dòng)數(shù)字孿生長(zhǎng)江、智慧水行政執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)，提高水行政執(zhí)法數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，推動(dòng)流域水行政執(zhí)法能力現(xiàn)代化。

長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)是強(qiáng)化流域保護(hù)治理、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。流域水利法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)以長(zhǎng)江保護(hù)法的貫徹落實(shí)為契機(jī)，正視既有的成績(jī)與不足，深刻把握時(shí)代課題，充分理順內(nèi)在邏輯，以明確的方向引領(lǐng)實(shí)踐，通過(guò)完善水法規(guī)體系和強(qiáng)化執(zhí)法保障，保障流域高質(zhì)量發(fā)展。

Abstract: Laws and regulations are key symbols of human civilization and advancement and fundamental for governance of our countries. Protection and governance of the Yangtze River Basin relies on legal system safeguarding. Formulation of water-related laws and regulations in the Yangtze River Basin in the new era shall be the key measure for implementing thoughts of ecological civilization of President Xi Jinping and strategy of law-based governance and necessity of high-quality development. Based on in-depth analysis of effectiveness and issues, the focus is placed on examination of gap and deficiencies between legislation and law enforcement and the needs of river basin protection and governance in the new era. A series of solutions are proposed to tackle the problem, clarify internal logic and development direction: Build accountability for execution of water-related law by defining rights and responsibilities, establishing a responsibility ledger and public education; Formulating and perfecting regulatory system by formulating regulations and planning, collaborative legislation of the river basin and region; Explore a highly efficient law enforcement system by strengthening law enforcement, integration between upstream and downstream, joint actions on a river basis and creating a model of “smart law enforcement”.

Keywords: law enforcement in river basins; Yangtze River Protection Law; water regulatory system; water administrative law enforcement; effectiveness of laws and regulations

本文引用格式：

劉冬順.新時(shí)代長(zhǎng)江流域水利法治建設(shè)總體思路與路徑[J].中國(guó)水利，2025（4）：7-12.

封面供圖水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)

責(zé)編劉磊寧

校對(duì)董林玥

審核王慧

監(jiān)制軒瑋

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